Il sostentamento del clero in Italia secondo la nuova legislazione concordataria e nella disciplina della C.E.I.

In Italia, lo Stato mette a disposizione una quota del gettito complessivo dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per «scopi sociali o umanitari» oppure «religiosi o caritativi», chiedendo ai contribuenti di indicare a chi deve essere destinata1. La scelta effettuata in sede di dichiarazione dei redditi si riferisce alla destinazione di una quota dell’intero gettito e non all’imposta versata dal singolo cittadino. Non vi è quindi un legame diretto tra l’opzione del singolo e la misura del finanziamento; ciò che invece si realizza è la partecipazione del cittadino nella destinazione di alcune somme che lo Stato si limita a raccogliere ed a ridistribuire tra una serie predeterminata di soggetti.

Gli accordi per la modificazione del Concordato Lateranense hanno dato vita a quello che mons. Nicora ha propriamente definito «un sistema di autofinanziamento della Chiesa agevolato dallo Stato»2 attraverso due canali concreti: la destinazione dell’otto per mille del gettito complessivo Irpef e la deducibilità dal reddito imponibile per le persone fisiche delle offerte fatte a favore dell’Istituto centrale per il sostentamento del clero3.

Dal 1990 lo Stato riserva ogni anno l’8 per mille del gettito complessivo dell’Irpef per finalità socio-umanitarie gestite dallo Stato oppure per finalità di tipo religioso caritativo gestite dalle diverse confessioni religiose. Il contribuente specifica a chi deve essere destinata la somma dell’8 per mille mettendo la propria firma nella casella del destinatario. L’amministrazione fiscale provvede poi ad assommare le scelte per i diversi soggetti destinatari e quindi ripartisce l’8 per mille di tutta la massa Irpef in proporzione alle scelte espresse dai contribuenti. Come segnala Nicora4 non si deve pensare che si tratti di pagare più tasse, semplicemente sono i contribuenti a scegliere, invece che altri organismi, la destinazione di quell’8 per mille che comunque tutti devono già pagare. Un’ulteriore osservazione in merito alla peculiarità del sistema è che: «non si tratta dell’8 per mille dell’Irpef pagato da ciascun contribuente, ma dell’8 per mille del gettito complessivo che lo Stato riceve da tale imposta; perciò la scelta di un grande contribuente ha lo stesso valore di quella fatta da un pensionato: conta per uno e concorre a formare la proporzione finale secondo la quale l’8 per mille verrà ripartito»5. Attraverso gli introiti sopra richiamati, la Chiesa trae buona parte dei mezzi necessari a garantire il sostentamento del clero6, realizzando un sistema misto ove, in maniera peraltro assai diversa da ogni precedente esperienza storica, le risorse proprie della Chiesa e dei sacerdoti si uniscono a quelle dello Stato, al fine di raggiungere il risultato di «comporre ordinatamente la primaria responsabilità della comunità cristiana verso coloro che la servono e la presiedono, la valorizzazione del patrimonio ex beneficiale secondo i suoi fini originari e costitutivi ed il libero apporto dei cittadini, non soltanto praticanti o credenti, agevolato dallo Stato»7.

Il sistema creato con gli Accordi del 19848 non si esaurisce nella trasformazione degli strumenti finanziari messi a disposizione dallo Stato, bensì comporta profonde e radicali innovazioni negli organi e nella struttura stessa della Chiesa.

Per effetto della revisione concordataria, infatti, da un lato sono sorti dei nuovi soggetti, gli Istituti, enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che, a norma del canone 1274, sono appositamente deputati al sostentamento del clero ed operano in stretta relazione con la C.E.I.; dall’altro, alla Conferenza Episcopale Italiana sono state attribuite importanti competenze di ordine non solo amministrativo, ma anche propriamente legislativo9.

In riferimento a quest’ultimo aspetto, basterà ricordare che l’articolo 75 comma 3 della legge 222/85 – recependo la disciplina degli Accordi – riconosce nella C.E.I.10 l’autorità competente ad emanare tutte le disposizioni canoniche richieste dall’attuazione del nuovo sistema di sostentamento.

Su questa materia, l’Assemblea Generale della C.E.I. ha esercitato il proprio potere normativo con una serie di delibere tra cui quelle contrassegnate dai numeri 43, 44, 45, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55 e 58; in particolare, la delibera numero 58 del maggio 1991 ha approvato il «Testo unico delle disposizioni di attuazione delle norme relative al sostentamento del clero che svolge servizio in favore delle diocesi»11.

È allora immediatamente comprensibile il giudizio formulato da Feliciani, quando parla di una «imponente valorizzazione della Conferenza episcopale»12 operata dalle Norme del 1985 rispetto alle previsioni proposte dal Codex Iuris Canonici.

Ad un modello contrassegnato dal particolarismo ed anche dalle sperequazioni si è sostituito così un sistema accentrato e fortemente integrato, nel quale i vari soggetti intervengono in ordine successivo e sussidiario, ciascuno secondo la propria responsabilità13.

Qualcuno in proposito ha sollevato forti rilievi critici rimarcando come ciò comporti notevoli limitazioni all’autonomia delle diocesi14. Se per di più è vero che le norme – come riconosce lo stesso Feliciani15 – vengono ad accrescere la dipendenza economica del clero dall’organizzazione ecclesiastica, tuttavia è altrettanto certo che solo attraverso l’introduzione di una normativa unitaria a livello nazionale affidata alla C.E.I. si è potuta realizzare l’auspicata perequazione delle condizioni economiche del clero italiano.

La dipendenza lamentata da alcuni pare essere accresciuta dall’obbligo previsto dall’art. 33 della legge 222/85 che ogni sacerdote rediga annualmente una comunicazione all’I.D.S.C., nella quale si indichino oltre alla remunerazione percepita dall’ente ecclesiastico presso il quale si esercita il proprio ministero, anche gli stipendi che eventualmente si ricevono da altri soggetti.

Mediante tale norma è stata ribadita, a nostro avviso, una importante regola di comunione, poiché tali redditi non sono più lasciati alla libera disponibilità del sacerdote, ma vengono computati ai fini della remunerazione fissata dalla C.E.I. e ne costituiscono quota effettiva, di modo che chi trae dal lavoro sufficienti mezzi di sostentamento non viene a gravare sui fondi che la Chiesa destina agli altri sacerdoti16.

Dall’articolo 24 della legge 222/85 sono delineati i tratti principali e caratteristici del sistema cui si riferiscono le nostre precedenti valutazioni; innanzitutto viene subito messa in rilievo la centralità dell’I.D.S.C. che «provvede in conformità allo statuto ad assicurare nella misura periodicamente predeterminata dalla Conferenza Episcopale Italiana il congruo e dignitoso sostentamento del clero che svolge servizio in favore della diocesi»17. Vedremo però come tale ruolo sia soltanto sussidiario perché, al comma 3, la remunerazione viene poi espressamente definita come un diritto spettante a tutti i sacerdoti ed erogato in primis dagli enti ove essi esercitano il proprio ministero18. La medesima norma infine riconosce la necessaria autonomia della Chiesa, attribuendo alla Conferenza Episcopale Italiana il potere di stabilire la misura della remunerazione.

La responsabilità primaria del sostentamento dei sacerdoti spetta pertanto alla Chiesa e non allo Stato e, nella Chiesa, è devoluta principalmente alle comunità cristiane o agli enti ecclesiastici presso i quali i sacerdoti esercitano il ministero.

I criteri per la determinazione della remunerazione dovuta da tali enti sono stabiliti dall’articolo 4 del citato Testo Unico della C.E.I. Nel caso della parrocchia, l’ente è tenuto ad assicurare al parroco una somma mensile pari al prodotto di una quota capitaria fissata dalla C.E.I. per il numero degli abitanti della circoscrizione parrocchiale; al vicario parrocchiale tocca una somma pari al 50% ovvero, qualora egli goda di altri redditi computabili, una somma pari al 25% della remunerazione dovuta al parroco. La rigidità del meccanismo conosce però dei correttivi perché il Vescovo diocesano, dopo aver esaminato la consistenza delle risorse della parrocchia, può stabilire delle variazioni in aumento o in diminuzione della quota capitaria.

Se i soggetti prima ricordati non sono in grado di provvedere completamente al sostentamento del sacerdote, secondo i criteri e la misura stabiliti dalla C.E.I., è previsto l’intervento dell’I.D.S.C. che integra la remunerazione con i redditi del proprio patrimonio, costituito principalmente da beni ex-beneficiali.

Infatti ex articolo 28 l. 222/85 con il decreto di erezione di ciascun Istituto diocesano si sono estinti contestualmente la mensa vescovile ed i benefici capitolari, parrocchiali, vicariali curati o comunque denominati esistenti nella diocesi e i loro patrimoni sono stati trasferiti di diritto all’Istituto stesso, che è succeduto ai benefici estinti in tutti i rapporti attivi e passivi19.

L’I.D.S.C. è tenuto a provvedere soltanto ai sacerdoti che svolgono effettivamente un ministero, mentre per coloro che sono «quiescenti» per anzianità o infermità è stato realizzato un sistema di previdenza. L’amministrazione degli Istituti diocesani non è esercitata direttamente dal Vescovo, bensì da un Consiglio di amministrazione di cui almeno un terzo è designato dal clero diocesano su base elettiva (articolo 23 comma 2 legge 222/85)20.

L’I.D.S.C. è un ente ecclesiastico civilmente riconosciuto e come tale, pur essendo retto da uno Statuto che si deve conformare alle disposizioni della C.E.I., gode di una propria autonomia, ma allo stesso tempo è soggetto alla generale potestà del Vescovo diocesano quale persona giuridica pubblica secondo il diritto canonico.

Spetta così al Vescovo il potere di vigilare sull’Istituto (canone 1276) che si esplica in alcune funzioni di controllo riguardanti soprattutto gli atti di straordinaria amministrazione, la scelta di una parte dei membri del consiglio di amministrazione e la nomina di tutti i consiglieri21.

Se la misura della remunerazione raggiunta con l’integrazione liquidata dall’I.D.S.C. non è ancora sufficiente, l’Istituto Centrale per il Sostentamento del Clero – secondo il suo fine istituzionale prioritario – eroga agli Istituti diocesani le risorse necessarie fino al livello fissato dalla C.E.I., utilizzando le somme ricavate dal proprio patrimonio stabile e dai mezzi di finanziamento provenienti dalle offerte deducibili e dalla quota dell’otto per mille Irpef. Per agevolare tale compito, ciascun I.D.S.C., prima dell’inizio dell’esercizio finanziario, deve comunicare all’I.C.S.C. il proprio stato di previsione (articolo 42 legge 222/85); analogamente è previsto un obbligo di comunicazione anche per la relazione consuntiva di fine esercizio. Grazie a queste comunicazioni, l’I.C.S.C., secondo il proprio statuto, esercita la funzione di controllo contabile nei confronti degli Istituti diocesani.

Ma l’I.C.S.C., che è stato creato in virtù degli Accordi del 1984 e non è previsto dal Codex Iuris Canonici, svolge poi anche altre attività di tipo complementare: esso opera ritenute fiscali sulle remunerazioni dei sacerdoti e riveste il ruolo di sostituto d’imposta perché, ai soli fini fiscali, la remunerazione è equiparata al reddito di lavoro dipendente. All’I.C.S.C. sono poi attribuite anche funzioni assistenziali e previdenziali integrative e autonome per il clero22.

Inoltre l’I.C.S.C., nel suo stretto legame con la C.E.I., cui compete la designazione della maggioranza dei consiglieri di amministrazione, fornisce tutte le informazioni necessarie alla elaborazione del rendiconto circa l’impiego dei finanziamenti per il sostentamento del clero che la C.E.I. ex articolo 44 legge 222/85 deve presentare annualmente allo Stato.

Da tutto ciò emerge come l’I.C.S.C., pur non disponendo dei poteri di controllo sugli Istituti diocesani, che sono prerogativa di ciascun Vescovo, eserciti una funzione strategica e prioritaria nell’equilibrio complessivo del sistema, basato appunto su una stretta connessione tra gli Istituti.

Alla medesima ratio risponde anche la previsione dell’articolo 35 comma 3 legge 222/85 secondo cui: «parte degli eventuali avanzi di gestione è versata [dall’I.D.S.C.] all’Istituto centrale nella misura periodicamente stabilita dalla Conferenza Episcopale Italiana», perché – come spiegava mons. Nicora nella sua relazione alla XXV Assemblea generale della C.E.I. – «il sistema prevede che ci sia una somma complessiva da ripartire sul presupposto dell’esistenza di un clero italiano e che tale ripartizione non debba essere meccanica, ma debba ricercare un’equa distribuzione delle risorse, onde da parte di chi più ha si provveda a chi ha meno, diventa evidente che l’I.C.S.C. assume un’importanza determinante, appunto come promotore e garante dell’effettivo perseguimento dei fini di solidarietà e perequazione».

Il tema del rapporto tra gli Istituti di sostentamento è assai controverso, perché il novero delle relazioni che intercorrono tra I.C.S.C. e I.D.S.C. è assai composito23.

Parte della dottrina afferma che ci si troverebbe di fronte a un vero e proprio vincolo di subordinazione gerarchica, in virtù del quale gli I.D.S.C. si configurano quali istituti periferici dell’I.C.S.C., organo supremo di un sistema eccessivamente centralistico24. In tal senso dovrebbe quindi leggersi l’articolo 2 lettera c dello Statuto dell’I.C.S.C., secondo cui l’Istituto centrale può «intrattenere rapporti con le amministrazioni italiane in relazione alla propria attività e nell’interesse degli istituti diocesani».

Ma altri autori, tra cui Finocchiaro25, respingono questa ricostruzione perché gli I.D.S.C. sono enti autonomi dotati di propria personalità giuridica e dipendenti in prima istanza dall’Ordinario del luogo e soprattutto perché lo stesso I.C.S.C. è un ente che opera sotto il costante controllo della C.E.I., della quale è tenuto ad attuare le delibere26.

Va detto inoltre che, se si sono prodotti esiti accentratori, l’accorpamento in sede diocesana di tutti gli ex benefici ha importato non solo effetti di perequazione27, ma anche una considerevole semplificazione amministrativa, che rappresenta un indubbio vantaggio per gli enti ecclesiastici.

Secondo la normativa pattizia, hanno diritto alla remunerazione coloro che abbiano ricevuto l’ordine sacro del presbiterato e svolgano servizio in favore della diocesi, esercitando un ministero che sia riconosciuto tale dalle disposizioni emanate dalla C.E.I.. Come disposto dall’articolo 24 legge 222/85, la C.E.I. ha provveduto a precisare le condizioni per individuare gli aventi diritto al sostentamento, richiedendo che il servizio sia svolto a tempo pieno e che vi sia il mandato o comunque il consenso del Vescovo diocesano28.

L’articolo 1 del T.U. contiene poi un elenco analitico dei sacerdoti da considerare a servizio della diocesi; questa elencazione, pur avendo valore prescrittivo, non ha carattere tassativo, nel senso che il § 2 dell’articolo 1 delega la Presidenza della C.E.I. ad ovviare ad eventuali lacune e a definire le posizioni non previste dalle delibere vigenti per l’inserimento nel meccanismo remunerativo.

Restano dunque esclusi dal sistema i sacerdoti che svolgono in favore della diocesi un servizio a tempo parziale o non ne svolgono alcuno o che sono inabili, per l’età o per altre cause ed in quanto tali partecipanti al sistema di previdenza per il clero.

Il paragrafo 4 dell’articolo 1 T.U. esclude anche il clero fidei donum, cioè i sacerdoti secolari messi a disposizione dalle diocesi di incardinazione per la cooperazione missionaria in Paesi del Terzo Mondo; al loro sostentamento provvede infatti la C.E.I., nel quadro della cooperazione tra le Chiese, con i fondi provenienti dalla quota dell’otto per mille del gettito Irpef assegnata annualmente dai cittadini alla Chiesa cattolica e destinata dalla C.E.I. «ad interventi caritativi a favore dei Paesi del Terzo Mondo» (articolo 48 legge 222/85).

Distinguendo concetti tra loro affini, Redaelli spiega come il diritto al sostentamento spetti a tutti i chierici, indipendentemente dal fatto che essi esercitino un incarico ecclesiastico, e trae questa conclusione dall’esame dei canoni 269, 384 e 1350 § 1 ove, secondo la sua interpretazione, tale diritto si configura non come diritto a ricevere, bensì «come diritto alla preoccupazione da parte della Chiesa perché ogni chierico abbia quanto è indispensabile per il suo sostentamento, come obbligo di intervento in caso di necessità»29.

Quando venga poi esercitato un ministero, il diritto al sostentamento coincide con il diritto alla remunerazione affermato dall’articolo 24 legge 222/85; ma tra la remunerazione ed il ministero svolto non esiste una correlazione di tipo quantitativo. In altre parole, non si può concepire la remunerazione come «compenso per un servizio reso»30, perché essa è sempre finalizzata al sostentamento del chierico e non a pagare le sue prestazioni. Si può infatti avere esercizio del ministero senza remunerazione (ad. es. nel caso di sacerdoti appartenenti ad istituti religiosi) ed anche senza sostentamento, come nel caso previsto dal canone 281 § 3 dei diaconi permanenti che godano di redditi professionali propri.

In virtù di questi principi, si spiegano i criteri adottati dalla C.E.I. per determinare la misura della remunerazione spettante ai sacerdoti e dare attuazione alla disciplina del canone 281 § 1 ed alle indicazioni del decreto conciliare PO31.

Secondo l’articolo 2 T.U. per assicurare la fondamentale eguaglianza di tutti i sacerdoti è stabilita una base fissa comune che corrisponde a circa i due terzi della remunerazione. A questa misura iniziale viene aggiunta una quota variabile tenendo conto dei seguenti criteri di diversificazione: anzianità di servizio (scatti quinquennali); oneri derivanti dalla natura dell’ufficio (vescovi, vicari episcopali, ecc.); situazioni di particolare onerosità in cui versino taluni sacerdoti secolari, secondo la valutazione discrezionale del Vescovo; eventuale indennità per l’affitto, se il sacerdote non dispone di alloggio ecclesiastico.

L’importo della remunerazione viene calcolato assegnando a ciascuna delle voci sopra indicate dei punti, il cui valore monetario è fissato convenzionalmente dalla C.E.I. (articolo 2 § 3 T.U.)32.

Galdi nota come le disposizioni della C.E.I. non contengano alcun riferimento esplicito ad altre voci, quali la garanzia dell’assistenza domestica (richiamata dal canone 281: «possint necessitatibus vitae suae necnon aequae retributioni eorum, quorum servitio egent, providere»), il godimento di un giusto periodo di ferie annuali; l’esercizio personale della carità e l’aggiornamento culturale del presbitero (voce quest’ultima non espressamente prevista da alcun documento, ma secondo Galdi irrinunciabile)33.

Lo stesso autore tuttavia manifesta la consapevolezza dell’opportunità di non aver menzionato tali esigenze fra i criteri di computo perché, se accanto alle previsioni espresse esistono anche delle clausole generali molto chiare (come ad es. il canone 281 § 1 e l’indicazione conciliare: «non manchino ai presbiteri i mezzi per condurre una vita onesta e dignitosa»34), tocca poi a ciascun sacerdote scegliere come affrontare tali necessità impiegando i beni di cui dispone in maniera sobria e rispondente all’impegno di povertà richiamato dal canone 28235.

In chiusura di paragrafo, è bene ricordare che le Norme del 1985 prevedono anche una più precisa definizione dei diritti dei sacerdoti e l’istituzione di forme di tutela e rappresentanza a loro riservate.

La legge 222/85 afferma inequivocabilmente, in capo al sacerdote che presta un servizio a favore della diocesi, la titolarità di tale diritto che va considerato un vero e proprio diritto soggettivo di natura alimentare36, coperto dalla tutela giurisdizionale davanti agli organi dello Stato; pertanto la misura della remunerazione, benché determinata autonomamente dall’autorità ecclesiastica, deve essere tale da assicurare al singolo sacerdote un congruo e dignitoso sostentamento37.

Accanto alla tutela giurisdizionale dello Stato garantita dall’articolo 24 della Costituzione Italiana, la legge 222/85 ha affidato alla C.E.I. il compito di predisporre per i sacerdoti adeguate forme di tutela in sede canonica38, con l’introduzione di procedure accelerate di composizione e di ricorso contro i provvedimenti relativi alla liquidazione della integrazione effettuata dall’I.D.S.C., dopo aver verificato il contenuto della comunicazione ex articolo 33. La legge richiede poi che negli organi per la composizione e la definizione dei ricorsi sia garantita la rappresentanza del clero.

In attuazione di tale disciplina, la C.E.I. ha disposto l’istituzione a livello diocesano di un organo di composizione che ha come membri il vicario giudiziale, il sacerdote presidente o incaricato diocesano della F.A.C.I.39 e un sacerdote o un laico eletto per cinque anni dal Consiglio presbiterale40.

La procedura avanti a tale organo è regolata dall’articolo 8 del Testo Unico e prevede un tentativo di conciliazione obbligatorio che spetta delineare al vicario giudiziale in qualità di presidente e, se vi è accordo, il verbale sottoscritto in udienza è inappellabile ed immediatamente esecutivo41.

Nell’ambito dei principi generali dell’ordinamento in materia di ricorsi, l’obbligatorietà del tentativo di conciliazione davanti all’organo di composizione de quo rappresenta una singolarità, nel senso che, secondo la delibera della C.E.I., il sacerdote che si ritiene gravato dal provvedimento amministrativo prima di rivolgersi all’autore del provvedimento – come stabilito per ogni ricorso dal canone 1733 § 1 – è tenuto a ricercare la conciliazione mediante il concorso necessario dell’organo di composizione42.

Qualora le parti non accettino i termini della conciliazione, l’organo di composizione delibera a maggioranza e comunica il dispositivo della decisione in udienza alle parti.

Contro tale provvedimento è possibile presentare ricorso gerarchico al Vescovo ed in terza istanza alla Congregazione per il Clero, la quale, ai sensi del canone 1737, è da ritenersi Superiore gerarchico del Vescovo. Esauriti i ricorsi gerarchici, è ancora possibile il ricorso giurisdizionale alla Sectio Altera del Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica per il giudizio di legittimità43.

Anche per la composizione dei Consigli di amministrazione e dei Collegi dei revisori dei conti degli Istituti sono previste dalla legge 222/85 specifiche forme di rappresentanza del clero.

Per quanto riguarda l’I.D.S.C., un terzo dei membri del Consiglio di amministrazione deve essere designato elettivamente dal Consiglio presbiterale diocesano o, nelle diocesi con meno di centocinquanta sacerdoti, dall’assemblea di tutto il clero; analogamente si procede per la scelta di un revisore da parte del clero diocesano, se lo statuto dell’I.D.S.C. preveda l’esistenza del Collegio dei revisori dei conti.

Per il Consiglio di amministrazione dell’I.C.S.C. un terzo dei membri è composto da rappresentanti del clero eletti secondo l’articolo 10 T.U. da un collegio elettorale, formato dai membri della Commissione presbiterale italiana e dal Consiglio direttivo della F.A.C.I., il quale sceglie anche il rappresentante del clero nel Collegio dei revisori dei conti; i restanti consiglieri ed il Presidente dell’I.C.S.C. sono designati dalla C.E.I.

1 Si veda l’art. 47 comma 2 della legge 222/85: «A decorrere dall’anno finanziario 1990 una quota pari all’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, è destinata, in parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica». Successive intese hanno riconosciuto la possibilità di destinare tali fondi anche all’Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno, alle Assemblee di Dio in Italia ed alla Chiesa Evangelica Valdese.

2 Cfr. A. Nicora, «Il sostentamento», 36.

3 Cfr. art. 46 legge 222/85. «Dal I gennaio 1989 è possibile per i cittadini contribuenti fare offerte, in una o più soluzioni, per il sostentamento dei sacerdoti, indirizzandole all’Istituto centrale per il sostentamento del clero e portare la cifra corrispondente, fino al massimo di 2 milioni, in deduzione dal reddito complessivo ai fini del pagamento dell’Irpef […] lo Stato accetta un minor introito fiscale, in conseguenza della deducibilità ammessa; i cittadini concorrono liberamente al sostegno della Chiesa mediante le loro offerte, agevolate fiscalmente dallo Stato» (A. Nicora, «Il finanziamento», 43).

4 Cfr. A. Nicora, «Il finanziamento», 44-46.

5A. Nicora, «Il finanziamento», 44.

6 Secondo i dati diffusi dalla C.E.I. per il 1994, soltanto la metà dei fondi necessari alla copertura del fabbisogno annuo del sistema di sostentamento e previdenza integrativa per il clero provengono dalle offerte deducibili e dalla quota dell’otto per mille a ciò destinata. Questa cifra pur significativa, perché evidenzia il ruolo assunto dell’I.C.S.C. da cui è sostenuta la parte più rilevante degli esborsi, ci fa capire l’importanza anche delle altre risorse: quali gli stipendi percepiti dai sacerdoti per lavoro dipendente, le remunerazioni versate dagli enti presso cui i sacerdoti prestano servizio e le rendite dei beni ex beneficiali (cfr. S. Pierantoni, «Linee guida», 104).

7 Cfr. C.E.I., Sovvenire alle necessità della Chiesa, ECEI IV (1986-1990) 683-684.

8 Per una puntuale ricostruzione delle prime fasi di vita del sistema frutto degli Accordi del 1984 si veda: T. Marchi, «Problemi ed esperienze», 89-108.

9 Sulla questione della natura delle disposizioni della Conferenza episcopale italiana in materia, F. Salerno conclude osservando: «il sostentamento del clero cattolico in Italia è attualmente organizzato secondo un sistema che ha delle connotazioni particolari, le quali hanno la loro unica giustificazione nel momento pattizio […] Solo nel contesto pattizio è comprensibile la logica del sistema ed a tale logica devono conseguentemente essere ricondotte le disposizioni canoniche e civili concernenti la sua attuazione» (F. Salerno, «Gli istituti per il sostentamento», 89-93).

10 Sempre la legge n. 222 del 20.05.1985 stabilisce che alla C.E.I. sia riservato : 1. L’erezione dell’istituto centrale per il sostentamento del clero e l’approvazione del suo Statuto (art. 21 comma 3). 2. L’emanazione di disposizioni circa gli Istituti diocesani per il sostentamento del clero (art. 23 comma I). 3. La determinazione della somma da versarsi per il congruo sostentamento del clero (art. 24 comma I). 4. Definire le forme di esercizio del ministero che costituiscano servizio svolto a favore della diocesi ai sensi del c. 1274 § 1 (art. 24 comma 2). 5. Istituire procedure accelerate di composizione e di ricorso contro i provvedimenti degli I.D.S.C. (art. 34 comma 2). 6. Stabilire la parte degli eventuali avanzi di gestione che gli I.D.S.C. hanno l’obbligo di versare all’I.C.S.C. (art. 35 comma 3). 7. La determinazione della destinazione dell’8 per mille (art. 41). 8. L’attuazione delle norme di cui al secondo titolo della legge (art.75 comma 3) (cfr. S. Pierantoni, «Linee guida», 89).

11 Cfr. C.E.I., Testo unico delle disposizioni di attuazione delle norme relative al sostentamento del clero che svolge servizio in favore delle diocesi (Roma I.8.1991), ECEI V (1991-1995), 151-165.

12 G. Feliciani, «Il nuovo sistema» 66; T. Mauro, «Le competenze», 197-208.

13 Il combinato disposto degli artt. 24, 33, 34 e 35 della legge 222/85 individua quattro fonti o soggetti erogatori della remunerazione: gli enti ecclesiastici presso i quali i sacerdoti esercitano il loro ministero; i soggetti dai quali i sacerdoti ricevono la corresponsione di un vero e proprio stipendio (datori di lavoro); l’Istituto diocesano (o interdiocesano) e l’Istituto centrale per il sostentamento del clero.

14 «Si ha un po’ l’impressione che i Vescovi finiscano per assumere l’immagine di funzionari periferici di un sistema fortemente centralizzato» (M. Colombo, «L’Istituto», 100).

15 Cfr. G. Feliciani, «Il nuovo sistema», 69.

16 Cfr. l’art. 3 del Testo unico della C.E.I. per l’elenco dei proventi da computare nella remunerazione ai fini della verifica prevista dall’art. 34 legge 222/85.

17 «1) Svolgono un servizio a favore della diocesi: a) i sacerdoti secolari, diocesani o extradiocesani, aventi o non aventi cittadinanza italiana, residenti in diocesi o non residenti, i quali, su mandato scritto del Vescovo diocesano, sono impegnati in un’attività ministeriale nella diocesi stessa; b) i sacerdoti appartenenti a istituti di vita consacrata o a società clericali di vita apostolica, aventi o non aventi cittadinanza italiana, residenti in diocesi o non residenti, i quali, su mandato scritto del Vescovo diocesano, avuta la designazione o almeno il consenso scritto del Superiore competente, sono impegnati in un’attività ministeriale nella diocesi stessa; c) i sacerdoti secolari messi a disposizione dalla diocesi di incardinazione per la cooperazione missionaria tra le Chiese, o direttamente o per tramite degli specifici organismi nazionali, fatto salvo, in base al disposto dell’art. 33, a, delle “Norme”, il computo di quanto essi eventualmente ricevono come remunerazione dalla diocesi “ad quam”; d) i sacerdoti secolari messi a disposizione dalla diocesi di incardinazione per il ministero pastorale in favore degli emigrati italiani all’estero […]; e) i sacerdoti secolari o religiosi che, con l’autorizzazione del proprio Vescovo o Superiore, operano presso organismi, enti o istituzioni pastorali nazionali determinati dalla C.E.I. […]; f) i sacerdoti secolari impegnati, su mandato del proprio Vescovo in regolari corsi di studio in Italia o all’estero […]; g) i sacerdoti secolari messi a disposizione dell’Ordinario militare dalla diocesi di incardinazione per l’incarico di cappellano militare […]. I sacerdoti hanno dunque titolo a partecipare al nuovo sistema […] mettendosi a piena disposizione per l’esercizio quotidiano delle responsabilità pastorali ad essi affidate dal Vescovo diocesano. 2) Si considera servizio ministeriale sacerdotale, rilevante in ordine al diritto di ricevere la remunerazione per il proprio sostentamento, il servizio svolto a tempo pieno; e pertanto: a) svolgono servizio a tempo pieno quei sacerdoti […] la cui giornata è normalmente a disposizione per l’adempimento […] degli incarichi ricevuti dal Vescovo diocesano […]; b) non sono da ritenere svolgenti ministero a tempo pieno quei sacerdoti che svolgono soltanto prestazioni ministeriali occasionali o assicurano collaborazioni ministeriali stabili ma per tempi limitati […]; c) l’incarico di canonico della cattedrale o di una collegiata configura il tempo pieno quando […] il canonico esercita realmente e quotidianamente le funzioni corali […]; d) spetta al Vescovo diocesano stabilire nei casi concreti se ricorrono gli estremi che configurano il servizio ministeriale a tempo pieno» (M. Morgante, «Nuovo sistema», 87-88).

18 Tra i redditi propriamente ministeriali che i sacerdoti ricevono vanno compresi: la remunerazione che i sacerdoti ricevono dall’ente presso il quale esercitano il loro ministero (diocesi, parrocchia, etc.); lo stipendio che i sacerdoti ricevono da soggetti diversi degli enti ecclesiastici (scuole, cliniche, Ministeri dello Stato,…); i due terzi della pensione o del complesso di pensioni di cui i sacerdoti godono se derivanti dal ministero esercitato. Sono lasciate alla libera disponibilità dei sacerdoti: «- le offerte per la celebrazione di S. Messe, date direttamente da un fedele; – le offerte volontarie fatte al sacerdote, quanto consti con certezza che l’offerente intende destinarle allo stesso sacerdote e non all’ente al cui servizio opera; – la pensione di vecchiaia o di invalidità […] non derivanti dall’esercizio del ministero sacerdotale; – un terzo dell’importo delle altre pensioni derivanti al sacerdote dal ministero esercitato» (M. Morgante, «Nuovo sistema», 84-85).

19 Con decreto ministeriale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana 7/1/1986 n. 4 (suppl. ordinario), sono stati riconosciuti ed hanno acquistato personalità giuridica 229 Istituti diocesani o interdiocesani per il sostentamento del clero. Possibili controversie potrebbero sorgere sull’attribuzione dei beni degli ex-benefici ecclesiastici ai singoli istituti diocesani in forza di provvedimenti vescovili. «Tali provvedimenti vescovili sono soggetti a essere impugnati avanti alla Congregazione del clero e, quando fosse il caso, avanti alla Segnatura Apostolica. I provvedimenti in questione sono atti amministrativi canonici, cui l’ordinamento italiano attribuisce, quando siano definitivi, un’automatica efficacia civile […] In questo settore non sembra che vi sia una qualche competenza giurisdizionale dello Stato, perché, sebbene i provvedimenti vescovili incidano sul diritto di proprietà dei beni oggetto del trasferimento, la vicenda dei trasferimenti in questione […] è vista dal legislatore come interna all’ordinamento canonico» (F. Finocchiaro, «Dal Concordato Lateranense», 188-189).

20 Spetterà al Consiglio redigere l’inventario, lo stato di previsione ed il bilancio consuntivo annuale oltre che deliberare tutti gli atti e contratti, sia di ordinaria che straordinaria amministrazione, inerenti alle attività istituzionali (cfr. M. Morgante, «Nuovo sistema», 89-91).

21 «Alla pari di ogni altra persona giuridica pubblica nell’ordinamento canonico, l’I.D.S.C. è soggetto: a) alla vigilanza e al controllo dell’Ordinario […]; b) al tributo di cui al c. 1263 (tributo ordinario per le necessità della diocesi; c) alla presentazione annuale dello stato di previsione e del bilancio consuntivo per il visto del Vescovo diocesano; si tratta nel caso specifico di visto e non di vera e propria approvazione […] che rimane invece, statutariamente, di competenza dell’I.C.S.C.; d) alla licenza scritta del Vescovo diocesano […] per porre gli atti di cui ai cc. 1291-1295» (C.E.I., Istruzione in materia amministrativa [Roma I.4.1992], in ECEI V [1991-1995], 344-345).

22 Cfr. C.E.I., Statuto dell’Istituto centrale per il sostentamento del clero (Roma 20.7.1985). «L’Istituto centrale: a) coadiuva e assiste gli Istituti periferici nei loro compiti di gestione; b) studia, in concorso con gli Istituti, le più opportune misure di razionalizzazione e valorizzazione del loro patrimonio; c) verifica e controlla gli stati di previsione degli Istituti, e all’esito pratico dei controlli, procede alle erogazioni ad essi delle risorse necessarie per l’integrazione delle remunerazioni dei sacerdoti che svolgono servizio a favore della loro diocesi» (F. Salerno, «Gli istituti per il sostentamento», 102; cfr. T. Marchi, «Problemi ed esperienze», 106-108).

23 Cfr. art. 3 Statuto I.C.S.C.: «L’I.C.S.C. intrattiene con gli istituti diocesani e interdiocesani tutti i rapporti necessari ed opportuni per attuare nelle sue organiche connessioni e secondo criteri di solidarietà e di perequazione il sistema di sostentamento del clero italiano previsto dalle Norme. In particolare: a) coadiuva e assiste gli istituti diocesani e interdiocesani nei loro compiti di gestione; b) studia, in concorso con gli istituti stessi, le più opportune misure di razionalizzazione e valorizzazione del loro patrimonio; c) verifica e controlla gli stati di previsione di detti istituti e, all’esito positivo dei controlli, procede alle integrazioni di cui all’art. 2a, con riserva di eventuali conguagli all’atto dell’esame dei loro bilanci consuntivi».

24 «In effetti, la concreta organizzazione del sistema poggia sulle rispettive norme statuarie, e queste evidenziano non solo un coordinamento funzionale tra l’Istituto centrale e gli Istituti periferici, ma una vera subordinazione gerarchica di questi al primo» (F. Salerno,«Gli Istituti per il sostentamento», 101).

25 «Questa organizzazione, perciò, è coordinata sul piano funzionale, per il raggiungimento dello scopo suo proprio, ma, dal punto di vista strutturale, presenta la singolarità di non avere carattere unitario, bensì di consistere in una struttura “a raggiera” avente come centro l’I.C.S.C. e come raggi gli I.D.S.C. Questi non sono sedi staccate o filiali del primo» (F. Finocchiaro, Diritto ecclesiastico, 241).

26 «Io credo che per quanto l’Istituto centrale sia una promanazione diretta della C.E.I., pur tuttavia sia da considerare un organo autonomo, quantunque collegato organicamente con la C.E.I. stessa. In tal senso parrebbe da condividere l’opinione di recente espressa secondo la quale l’Istituto sarebbe da definire organo centrale tutorio con compiti non di gestione finanziaria, ma di consulenza, di coordinamento, di competenza giudiziale per i casi di ricorsi ed anche legislativa per le varie forme di controlli atti a garantire il funzionamento unitario del sistema» (G. Leziroli, Il riconoscimento, 215). Di fronte all’alternativa se l’istituto diocesano sia un vero e proprio istituto diocesano oppure un’agenzia locale dell’Istituto centrale risponde De Angelis: «In questo quadro si può affermare che la centralità del sistema di sostentamento del clero realizzato in Italia è strumentale alla perequazione e al buon funzionamento del sistema stesso, non è fine a se stessa» (A. De Angelis: «L’inserimento degli istituti», 131-132).

27 Cfr. G. Zaccheo, «Perequazione economica», 20-21.

28 Per una esposizione analitica e puntuale di questi aspetti si veda: F. Galdi,«La remunerazione»,142-144.

29 Cfr. C. Redaelli,«Il sostentamento», 181.

30 Cfr. P.G. Marcuzzi, «Il sostentamento», 33-78.

31PO 20: «è bene che tale remunerazione sia fondamentalmente la stessa per tutti coloro che si trovano nelle stesse condizioni e che soddisfi veramente i loro bisogni ed esigenze: il che significa che deve anche consentire ai presbiteri di retribuire il personale che presta servizio presso di loro e di soccorrere personalmente in qualche modo i bisognosi […] essa deve consentire anche un tempo sufficiente di ferie ogni anno». Cfr. V. De Paolis, «Rapporto», 117-124.

32 Cfr. L. Mistò, «Il nuovo sistema», 106-109.

33 Cfr. F. Galdi,«La remunerazione», 150.

34 Cfr. PO 20.

35 Si noti incidentalmente che, in forma analoga a quanto disposto dal canone 1473 del Codice Pio-Benedettino, anche il canone 282 al § 2 prevede che i sacerdoti «bona, quae occasione exercitii ecclesiastici officii ipsis obveniunt, quaeque supersunt, provisa ex eis honesta sustentatione et omnium officiorum proprii status adimpletione, ad bonum Ecclesiae operaque caritatis impendere velint».

36 Così si esprime G. Feliciani, «Sostentamento del clero», 124-126; si veda in tal senso anche C. Cardia, Stato e confessioni religiose, 257, che conferma essere la remunerazione «un vero diritto soggettivo civilmente azionabile» e G. Lo Castro che parla di «un diritto soggettivo vero e proprio, di natura alimentare», per quanto il rapporto tra un sacerdote e la Chiesa non possa essere qualificato come rapporto di lavoro: «la necessità di determinare, con provvedimento amministrativo particolare dell’autorità ecclesiastica, quanto è dovuto, se è dovuto, a ciascun sacerdote in relazione alle sue risorse, lega il diritto di questi all’aequa sustentatio non al lavoro svolto, ma alle condizioni economiche soggettive, configurandolo come di natura alimentare» (G. Lo Castro, «Problemi», 223-224).

37 Il diritto dei sacerdoti a ricevere una remunerazione (art. 24, 3° comma, legge 222 del 1985) è un diritto soggettivo tutelato dallo Stato il quale dovrebbe fissare, se chiamato in causa, la remunerazione del sacerdote applicando i parametri stabiliti dalla C.E.I. Si veda, a questo proposito, il disposto della Corte di Cassazione, Sezioni unica civile, 28.8.1990, n. 8870 (per il testo si veda: DEc 101 (1990) 253-264). La Suprema Corte, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, aveva preso in esame la vicenda sorta da una decisione dell’Organo di composizione delle controversie per il sostentamento del clero di Pinerolo, 5.6.1987, annullata con Decreto del Vescovo diocesano, 27.7.1987, emanato su ricorso dell’Istituto: cfr. gli atti della vicenda in: DEc 99 (1988) 644-678 annotate da G. Lo Castro, «Problemi», nelle medesime pagine; F. Finocchiaro, «Dal Concordato Lateranense», 187; G. Lo Castro, «Problemi», 217-235. Sulla stessa linea si veda pure la sentenza n. 04871 del 27.5.1996 della Suprema Corte di Cassazione, Sezione lavoro, in merito ad un ricorso presentato dall’Istituto diocesano per il sostentamento del clero di Viterbo contro un sacerdote della stessa diocesi, per l’annullamento della sentenza di appello che aveva riconosciuto il dovere dello stesso istituto di elargire la remunerazione al sacerdote (la sentenza confermava la decisione del Pretore del lavoro di Viterbo dell’8.7.1991 per il testo della quale si può vedere: DEc 103 [1992] 170-175), sebbene questi, con la sua attività, quale docente di storia e filosofia presso un liceo statale, superasse la misura massima di remunerazione stabilita dalla C.E.I. La Suprema Corte pur riconoscendo il Pretore, quale giudice del lavoro, competente a giudicare della controversia negava che l’attività di un sacerdote a favore della diocesi potesse essere qualificata come rapporto di lavoro e qualificava il rapporto tra l’istituto per il sostentamento del clero e il diritto del sacerdote ad un’aequa sustentatio come una prestazione di tipo assistenziale. Si veda il commento alla sentenza di A. Licastro, «Note critiche», 125-134 e di A. Solferino, «Il sostentamento», 81-118.

38 Cfr. art. 34 legge 222/85 e gli artt. 8 e 9 del Testo Unico: cfr. A. Blasi, «Gli organi», 237-258. Va precisato che la giurisdizione ecclesiastica è concorrente e alternativa alla giurisdizione dello Stato, per cui il sacerdote che adisca l’organo di composizione canonico non potrà poi rivolgersi ad un tribunale civile, determinando un inammissibile bis in idem. Vale cioè il brocardo secondo cui electa una via, non datur recursus ad alteram. Il giudice dello Stato competente dovrebbe essere il giudice ordinario perché la missione del sacerdote non implica un rapporto di lavoro subordinato. Il ricorso al giudice del lavoro non avrebbe senso se è vero che i rapporti devoluti «all’esame del giudice del lavoro hanno tutti carattere economico», mentre, per quanto riguarda l’attività del sacerdote «economica è solo la retribuzione a lui dovuta, dall’ente e/o dall’Istituto diocesano per il sostentamento, ma si tratta di un’obbligazione di carattere alimentare» (cfr. F. Finocchiaro, «Dal Concordato Lateranense», 187-188; G. Lo Castro, «Problemi», 219-235; T. Colangelo, «La giurisdizione ordinaria», 370-384).

39 La Federazione tra le Associazioni del Clero in Italia (F.A.C.I) nell’ordinamento canonico è persona giuridica privata eretta con decreto del Presidente della C.E.I. dell’8.4.1987. Nell’ordinamento statale è ente morale riconosciuto con D.P.R. 13.4.1971 n. 499. Ha come scopo «l’assistenza morale, sociale, economica e l’aggiornamento giuridico-culturale del clero italiano» e vi aderiscono circa 23.000 sacerdoti (cfr. P. Sciume, «Ruolo della FACI», 151-168, in particolare 161-166 sul ruolo della FACI nella normativa italiana e canonica dopo la modifica concordataria del 1984).

40 Cfr. A. Blasi, «Gli organi», 240-241; R. Ruotolo, «I ricorsi», 69-71.

41 Al Presidente del collegio deve essere indirizzata una lettera raccomandata contenente i motivi per i quali il sacerdote ricorrente si sente gravato dal provvedimento. Entro dieci giorni dalla ricezione della lettera il Presidente deve fissare l’udienza nominando relatore uno dei sacerdoti membri del collegio e avvisando della data della convocazione il sacerdote, l’istituto e i due membri del collegio. Le parti devono comparire personalmente e hanno la facoltà, non l’obbligo, di farsi assistere da un esperto. Esaurito il dibattimento, il Presidente, dopo aver consultato gli altri membri del collegio, invita le parti alla conciliazione e, se queste sono d’accordo, redige il verbale di conciliazione e lo sottoscrive. «Il contenuto del verbale è inappellabile ed immediatamente esecutivo; l’inappellabilità ha efficacia anche civile in quanto la funzione degli organi di composizione è espressamente prevista dall’articolo 34 delle Norme come procedura accelerata di definizione delle eventuali controversie» (A. Blasi, «Gli organi», 246; cfr. R. Ruotolo, «I ricorsi», 66-69).

42 Cfr. F. Finocchiaro, «Dal Concordato Lateranense», 183-189.

43 «Il problema che può sorgere nel diritto dello Stato nei confronti di tali pronunce e, in particolare, di quelle che sono espressamente previste dall’art. 34 della legge n. 222 del 1985» trova la sua soluzione tenendo presente che si tratta «di atti idonei a fissare i diritti dei sacerdoti e degli Istituti diocesani e, perciò, sono automaticamente efficaci nel diritto dello Stato» (F. Finocchiaro, «Dal Concordato Lateranense», 187; cfr. A. Blasi, «Gli organi», 246-249).